Vamos a dedicar una serie de artículos a un tema bastante en boga últimamente. La colaboración público-privada, que parece que, cuando se hace bien, está llamada a solucionar buena parte de los problemas de la sociedad pero cuando se hace mal provoca un conflicto importante y bastantes problemas a ambas partes. A mi juicio, esta colaboración actualmente tiene unos problemas estructurales que dificultan en gran medida esta colaboración y que son los que vamos a repasar en esta serie.
Primero, y para partir de una base, veamos qué dice la Wikipedia que es la colaboración:
“La colaboración es el proceso de dos o más personas u organizaciones que trabajan juntas para completar una tarea o alcanzar una meta”.
Aquí surgen los primeros interrogantes: ¿Qué meta común buscan administración pública y las empresas? De hecho; ¿qué fin último busca cada uno? ¿Buscan lo mismo? ¿¿Son compatibles??
La zona gris
Una empresa es una sociedad cuyo objetivo último es una cuenta de resultados positiva, es decir, ganar dinero vendiendo cosas y/o prestando servicios que la gente compre sin que te acabe costando el dinero. Si este objetivo no se consigue, la empresa deja de existir por causas de fuerza mayor.
La administración pública es una organización definida por el estado cuyo objetivo último es administrar un país o región. Esto no lo hace de manera gratuita sino que viene a un coste que los y las ciudadanas pagan en forma de impuestos. A nivel financiero, un estado funciona de manera similar a una empresa, debe dar una cuenta de resultados positiva. Si esto no pasa, el estado no desaparece pero se endeuda y sí que desaparece su soberanía que es todavía peor, ya que los acreedores, y no los y las ciudadanas, empiezan a influir de manera significativa en las decisiones del gobierno del país. ¿Recordáis a los “hombres de negro”?
Pero, ya que esto de “administrar un país” es una definición un poco vaga, y sus límites bastante indeterminados, escarvemos un poco más. ¿De quién depende la administración? ¿Cuáles son sus funciones?
Empecemos desde el principio. En España la administración del país se divide en tres secciones a las que llamamos poderes. El poder legislativo marca, mediante la confección de leyes, el rumbo que debemos llevar. Este poder se ejerce en el parlamento por parte de personas elegidas por el pueblo. En España en realidad no elegimos personas sino partidos políticos y estos eligen a las personas. Una de las funciones de estas personas del parlamento es elegir al gobierno del país el cual encarna el poder ejecutivo del mismo. Su función fundamental es implementar y hacer cumplir las leyes que se hagan en los parlamentos. Por ende son los responsables de la gestión y administración del país por lo que la administración del estado depende de este gobierno. Por último está el poder judicial que se encarga de resolver conflictos de interpretación de las leyes y de decir qué pasa si alguien vulnera alguna ley.
Dado este marco, vienen las preguntas del millón que traen de cabeza a los estados de medio planeta. ¿Hasta qué punto un estado, o una administración que depende del gobierno tiene que prestar servicios o vender cosas a los y las ciudadanas? Vender cosas o servicios es la función principal de las empresas privadas, ¿deben estas competir con el estado? Basándose en su soberanía, un estado a través de su poder legislativo puede regular como quiera los sectores y las empresas privadas que quiera. Mediante la ley se pueden regular márgenes comerciales e industriales, salarios del personal incluso procedimientos internos de estas empresas. Hay sectores muy regulados y otros muy poco regulados. Hay países que entienden que sólo tienen que regular el comportamiento de las empresas y que estas presten los servicios, y no meterse ellos en prestar servicios a los ciudadanos; y hay otros que piensan que es mejor ofrecer ciertos servicios desde los entes públicos.
Este segundo caso provoca una zona de confusión a lo que yo llamo “la zona gris”. ¿Qué servicios debe prestar lo público y cuáles debe prestar lo privado? ¿Deben competir? ¿Lo público debe apoyar lo privado o al revés? ¿Quién está al servido de quien? ¿Son deseables los monopolios en cualquiera de las partes? No tener esto claro provoca fricciones importantes en la buscada “colaboración público-privada” y es el primer escollo para que esta se produzca.
Un ejemplo, como estoy seguro que sabéis, existen dos modelos de gestión sanitaria en el mundo y casi todos los países se rigen por uno de estos dos modelos. El modelo Bismarck y el modelo Beberidge. Ambos buscan la universalidad y la calidad de la sanidad pero por métodos distintos. Cualquier país desarrollado entiende que la sanidad debe ser universal, osea accesible para todo el mundo pueda pagarlo o no. Esto es debido fundamentalmente a que un país enfermo produce menos y a que las enfermedades, a diferencia de la pobreza, se contagian, y un pobre puede contagiar a un rico cuando va a su casa a cortarle el césped, por lo que aquí o todos sanos o todos enfermos.
En el modelo Bismarck, que podemos ver en países como Alemania o Francia, la sanidad se brinda a través de sistemas de seguros sociales que suelen ser empresas privadas a las que paga el estado por prestar estos servicios universales de salud en sus territorios. Estos seguros sociales cubren una serie de cosas que el estado entiende básicas y hay que pagar por otras las cuales no están cubiertas. Los y las ciudadanas pueden elegir entre la empresa privada y/o médico que quieran, pagada por el estado, para ser atendidas. Si les tratan mal pueden irse a otro médico o incluso denunciarles pero denuncian a la empresa y no al estado que sólo regula y paga.
En el modelo Beveridge, que podemos ver en países como Inglaterra o España, se opta por los Sistemas Nacionales de Salud, que son empresas sanitarias públicas gestionadas por el estado y que son las que cubren lo básico, complementadas por seguros y empresas privadas que son las que cubren lo “premium”. Hay pocas posibilidades de cambiar de hospital si no te gusta el que te toque y si te tratan mal y quieres denunciar, denuncias al estado, comunidad autónoma en realidad ya que estas competencias están traspasadas.
Al final del día es lo mismo hecho de dos formas diferentes y sin entrar en juicios de cuál es mejor modelo, se puede ver que el Bismarck es menos propenso a crear zonas grises que el Beveridge.
En los países que evitan la zona gris, los parlamentos y gobiernos legislan y gobiernan pero no ejecutan, eso se lo dejan a las empresas. Cuando además de legislar y gobernar también ejecutan y se ponen a prestar servidos como si fueran empresas empieza a haber confusión y conflicto por no hablar de la laxitud a la hora de cumplir con la legislación ya que ver cómo una parte de la administración denuncia a otra tampoco es muy habitual.
Otro ejemplo, imaginaros que en vez de tener un hospital donde más o menos está claro qué corresponde a lo público y qué a lo privado tenéis una sala de espectáculos/conciertos/teatro. ¿Entretener a la gente es un servicio que deba venir de lo público o de lo privado? Pues parece que de los dos y en situación competencia directa. Si tienes una sala de espectáculos para empezar vas a competir con todos los teatros y espacios municipales que seguramente sean mejor que tu sala y que programan continuamente a costa de los propios impuestos que tú también pagas. A la hora de contratar artistas, y lo digo por experiencia, sus agentes te contarán que cuando tocan en un espacio público multiplican su caché varias veces, por lo que tú solo optarás a los huecos y actuaciones de segunda porque se guardan lo bueno para cuando les paguen el “cache completo”, que es lo que consiguen cuando les contratan entidades públicas. Al final solo puedes traer artistas “desconocidos” que vuelen por bajo de este radar de contratación pública. Y todo esto culminado por cuando a un ayuntamiento no le da por hacer espectáculos gratis en la plaza del pueblo o caseta municipal de turno y convencer a tus clientes de que lo que tú vendes por un precio en la entrada, lo van a poder obtener gratis en cualquier otro momento. En este caso no es un caso de solapamiento, ni siquiera de competencia sino de aplastamiento.
Y no hay dos sin tres. Otro ejemplo, esta vez de un servicio que está más o menos claro que se debe prestar desde una entidad pública. Revisar proyectos de obras y conceder licencias. En este caso la ley impide que una empresa privada ofrezca este servicio y lo deja todo en manos de una entidad pública sin competencia alguna, monopolizando el ofrecimiento de ese servicio. Si la competencia es buena para la mejora de servicios y/o se entiende que es bueno que los ciudadanos tengamos varias opciones para elegir cuando queremos hacer algo, ¿es buena esta situación de monopolio en la que se ofrecen estos servicios públicos? ¿Qué pasa cuando esta única opción se colapsa y este servicio deja de prestarse en su mayor medida?¿Subcontratación? De esto hablaremos la semana que viene.
He escuchado muchas veces a políticos decir que lo público y lo privado debe estar claramente diferenciado, pero a la luz de los hechos está claro que en la práctica esto no pasa, y es aquí donde empieza la confusión y probablemente una guerra fría y velada entre lo público y lo privado.
La semana que viene repasaremos las asimetrías de trato y condiciones que tienen personas que trabajan para una organización pública y otra privada cuando trabajan en un proyecto conjunto y cómo esa asimetría también influye en ambas a la hora de competir por talento y personal laboral.
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